Research

Van bureaucratie naar opgavegericht werken

Een nieuw tijdperk in de publieke sector breekt aan. De complexiteit van vraagstukken en uitdagingen neemt toe, wat vraagt om een intensievere samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid en de maatschappij. De publieke sector stelt zichzelf steeds meer de vraag op welke wijze zij kan inspelen op de behoefte van de maatschappij en hoe zij gebruik kan maken van het oplossend vermogen van de samenleving. Een wendbare overheid die snel kan inspelen op veranderingen in de samenleving vraagt om een intensief veranderproces.

Deze veranderende kijk op het functioneren van overheden en hun uitvoeringsorganisaties staat niet op zichzelf. De bureaucratische overheid kwam tot stand om, weliswaar door een ongekende regeldrift, alle burgers gelijk te behandelen. In dit model trok de overheid meer en meer taken naar zich toe waardoor de verzorgingsstaat heeft kunnen ontstaan. Na de vrije jaren zestig en zeventig raakte de term bureaucratie besmet en werd ingezien dat het centraal stellen van regels en procedures ten koste gaat van de dialoog en verbinding met de burger. De introductie van bedrijfsmatige elementen deed zijn intrede en de overheden werden meer prestatiegericht.


Ondanks dat ondernemerschap en doelmatigheid in deze periode werd gestimuleerd gaat het veel wetenschappers te ver om te stellen dat deze ontwikkeling heeft geleid tot een betere, snellere en goedkopere overheid. Invloeden van de private sector binnen de rijksoverheid zijn tot op de dag van vandaag zichtbaar en kunnen, succesvol, gebruikt worden in de bedrijfsvoering. Desondanks is het besef gegroeid dat de overheid geen onderneming is waar winstgevendheid of zuinigheid ten koste gaat van alles. De overheid heeft bovenal de taak om publieke waarden zoals rechtsgelijkheid, vrijheid of veiligheid te borgen. Deze kerntaak van de overheid vraagt om een naar buiten gerichte blik en samenwerkingsgerichtheid. Maatschappelijke uitdagingen en opgaven die in gezamenlijkheid worden opgepakt. Opgavegericht werken is dan ook het nieuwe toverwoord in bestuurlijk Nederland.

Opgavegericht kent diverse benaderingen en de ervaringen die met name gemeenten en provincies hebben opgedaan met opgavegericht werken zijn tot nu toe wisselend. Dit toont aan dat dit veranderproces geen gemakkelijke opgave is. Als de ervaringen van gemeenten en provincies tot nu toe niet overtuigend positief zijn, dan kan de vraag gesteld worden hoe de uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid uiteindelijk kunnen komen tot een meer gelijkwaardige samenwerking tussen de diensten in de publieke sector en externe actoren. De gevoelsmatige afstand tussen de burger en deze overheidsdiensten is over het algemeen groter dan de afstand tussen burger en de gemeente. De afstand tussen de burger en uitvoeringsorganisaties in de publieke sector kan dus groot zijn. Dit mag de organisaties echter niet beletten om stil te staan bij de vraag wat de toegevoegde maatschappelijke waarde is die zij leveren. Dit vraagt om een veranderende mindset van de uitvoeringsorganisaties en een zoektocht naar of bewustwording van de wijze waarop de kerntaken van de organisatie de maatschappij dienen.

Figuur 1: van bureaucratie naar samenwerking (bron: Justice in Practice)

Opgavegericht organiseren

Hoe kunnen uitvoeringsorganisaties binnen de rijksoverheid de stap naar opgavegericht werken zetten? De positionering en de aansturing van medewerkers speelt hierbij een cruciale rol. Zo kan er voor gekozen worden om een team rond een opgave te organiseren. Dit betekent een flexibele organisatiestructuur waarbij afstand wordt genomen van het werken in vaste teams of (in de praktijk) vaste afdelingen. In deze benadering wordt uitgegaan van de kracht of het specialisme van de individuele medewerker, door hem of haar te betrekken bij opgaven waar zijn of haar kwaliteiten ten volste benut kunnen worden. Voor uitvoeringsorganisaties in de publieke sector die sectoraal zijn ingedeeld zal een transformatie naar deze nieuwe structuur al een ambitieuze opgave op zich zijn.

Een alternatief model van organiseren dat kan worden toegepast door uitvoeringsorganisaties is het werken met multidisciplinaire teams die opgaven of uitdagingen naar zich toe trekken en hierbij uitgaan van de gezamenlijke kennis en kunde waarover zij beschikken. Ondanks dat deze laatste benadering niet de hele organisatie op zijn kop zal zetten is het ook bij dit model zeer de vraag of uitvoeringsorganisaties in het publieke domein daadwerkelijk beter af zijn met zo’n indeling.



Walling (2018) heeft een serie interessante blogs geschreven over (de misverstanden van) opgavegericht werken en hij komt tot de conclusie dat de keuze om één van deze organisatiemodellen te hanteren extreem ongezond zou zijn en dat er juist sprake zou moeten zijn van een goede mix. Binnen een organisatie die enkel bestaat uit vaste afdelingen is al snel sprake van eilandvorming en een kloof met de hogere managementlagen en de directie. Het loslaten van een afdelingsstructuur en werken met enkel tijdelijke teams gaat echter ten koste van de stabiliteit van de organisatie en de beleving van de medewerker die bijvoorbeeld de vastigheid en binding met een afdeling zal missen. Walling stelt dat een evenwichtige mix van beide modellen kan leiden tot een identiteitscrisis binnen de organisatie. Daarom stelt hij de 80-20 regel voor als geschikte mix waarbij de verhouding zowel 80 procent flex als 80 procent vast kan zijn.

Projectmatig werken

Door de traditionele afdelingsstructuur los te laten, kunnen uitvoeringsorganisaties in de publieke sector een stap maken richting het opgavegericht werken. De link met projectmatig werken is hierbij al snel gelegd, aangezien ook hier een team rondom een opgave of uitdaging wordt gevormd. Behalve de wijze van organiseren sluit opgavegericht werken op meerdere vlakken aan bij projectmatig werken.

In 2018 stelde Harting dat opgavegericht werken ook prima aansluit bij een methode zoals Projectmatig Creëren. De overeenkomsten die Harting noemt zijn de primaire focus op de uitdagingen in de buitenwereld, het overstijgen van sectorale- of organisatiebelangen, het integreren van kwaliteiten en de zoektocht naar gedeeld commitment. Projectmatig werken en opgavegericht werken kunnen dan ook in elkaars verlengde liggen, waarbij projectmatig werken als middel kan dienen om uiteindelijk tot opgavegericht werken te komen.


Uitvoeringsorganisaties in de publieke sector zullen uiteenlopende ervaringen hebben met projectmatig werken. Een specifieke projectmanagementmethodiek kan reeds omarmd zijn terwijl andere organisaties projectmatig werken beschouwen als het samenbrengen van medewerkers die, veelal naast hun kerntaken, een werkgroepje vormen om in vrije vorm met een uitdaging aan de slag te gaan.


Deze laatste situatie, waarbij er weliswaar wordt gesproken over ‘projecten’ terwijl er niet wordt gewerkt conform een projectmanagementmethode noch dat er elementen uit dergelijke methoden structureel worden toegepast, is niet vreemd voor een uitvoeringsorganisatie in het publieke domein. Deze organisaties opereren namelijk in een politiek-bestuurlijke arena, waar publiciteit, maatschappelijke verontwaardiging en politieke interventies continu op de loer liggen. Opdrachten ontstaan bij de waan van de dag en vragen om een snelle en oplossingsgerichte aanpak. Het is voor uitvoeringsorganisaties in de publieke sector daarom verleidelijk om te kiezen voor een improviserende aanpak. Bestuurders kunnen direct gerustgesteld worden en communiceren dat hun ambtenaren aan het werk zijn!

Deze werkvorm heeft echter ook een niet te onderschatten keerzijde: de te behalen resultaten zijn onduidelijk, het is niet mogelijk om vooraf aan te geven welke werkzaamheden er uitgevoerd moeten worden, wie je wanneer nodig hebt en wat de kosten gaan zijn. Niet verwonderlijk dat de improviserende werkwijze meer dan eens leidt tot weinig resultaat zonder dat er sprake is van enige toegevoegde maatschappelijke waarde.


Diverse uitvoeringsorganisaties zullen overigens het routinematige werken ook terug zien komen in de uitvoering. Dit is met name zichtbaar als werkprocessen en procesprotocollen in grote mate gedetailleerd zijn uitgewerkt. De drie werkvormen improvisatie, project en routine kunnen overigens niet geheel los van elkaar worden gezien. Wijnen, Storm en Zandstra (2011 p. 15-16) hebben de opvatting dat de drie werkvormen met elkaar in verband staan en zelfs in elkaar kunnen overvloeien.


Figuur 2: drie werkvormen (bron: kennisbank Twynstra Gudde)

Uitvoeringsorganisaties binnen de rijksoverheid die weinig ervaring hebben met projectmatig werken kunnen er daarom voor kiezen om deze werkvorm meer of bewuster te gaan gebruiken, om uiteindelijk opgavegericht te kunnen gaan werken. Projectmatig werken biedt namelijk structuur en is gericht op het behalen van resultaat. Daarnaast biedt projectmatig werken nieuwe inzichten en leert het de organisatie om gestructureerd naar een einddoel toe te werken. Daar komt bij dat projectmatig werken zal bijdragen aan de vakbekwaamheid en professionaliteit van de medewerkers, zodat zij beter voorbereid zijn om de rol van een samenwerkings- en resultaatgerichte professional in het publieke domein aan te nemen.

Dit betekent niet dat traditionele uitvoeringsorganisaties direct het roer moeten omgooien. Projectmatig werken hoeft namelijk niet als formeel organisatieprincipe gehanteerd te worden om er als organisatie ervaring mee op te doen. Anderson (2018) heeft onderzoek gedaan naar de implementatie van opgavegericht werken binnen vier Nederlandse gemeenten en hij stelt vast dat drie van de vier gemeenten in de praktijk niet opgavegericht werken, terwijl dit formeel wel (één van de) organisatieprincipe(s) is. Dit komt, zo blijkt, doordat de perceptie van de medewerkers over het organisatieprincipe bepalender lijkt te zijn dan het vastgestelde organisatieprincipe. Anderson concludeert dat de resultaten zich het meest laten verklaren door de constatering dat sommige van de vier gemeenten opgavegericht werken combineren met andere organisatieprincipes zoals projectmatig werken. Een combinatie van het naar binnen gerichte projectmatig werken en het naar buiten gerichte opgavegericht werken lijkt er in de praktijk dus toe te leiden dat medewerkers, bewust of onbewust, blijven steken in het traditionele (naar binnen gekeerde) gedrag.


Verder leent niet iedere klus zich voor een projectmatige aanpak. Voor aanvang moet bekeken worden of er sprake is van een definieerbaar begin en einde, nieuwe elementen, resultaatgerichtheid, een multidisciplinaire aanpak, centrale aansturing en een duidelijke opdrachtgever. Voor een relatief kleine klus, of als niet geheel wordt voldaan aan bovengenoemde criteria, kan de organisatie overwegen om losse elementen van de projectmatige aanpak toe te passen of om bewust improviserend te werken.

Tot slot is er inmiddels een woud aan methoden voor projectmanagement met ieder haar eigen kenmerken en tools, maar de methoden hebben ook hun beperkingen. Veel van deze methoden richten zich op een specifieke omgeving (zoals engineeringprojecten, productontwikkeling, softwareapplicatieontwikkeling of organisatieverbetering) en zijn daardoor niet geschikt voor een uitvoeringsorganisatie in de publieke sector. Het betoog is daarom niet om één projectmanagementmethodiek te omarmen, maar om gebruik te maken van de elementen van projectmanagement. Uitvoeringsorganisaties kunnen van start gaan door meer aandacht te besteden aan de kwaliteit en samenstelling van het (project)team, de rol van de opdrachtgever, het startdocument en de risicoanalyse.

De waarde van projectsucces

Dit betekent niet dat projectmatig en opgavegericht werken gelijkgesteld kunnen worden. Bij projectmatig werken wordt de definitiebepaling en de realisatie van doelstelling namelijk vooral intern bepaald, terwijl dat bij opgavegericht werken juist met externe actoren gebeurt. In de praktijk kunnen uitvoeringsorganisaties door het gebruik van tools uit projectmanagement eerst intern ervaring en stevigheid opdoen zodat zij zich in de nabije toekomst als betrouwbare partner op kunnen stellen bij het aanpakken van maatschappelijke opgaven met externe actoren.


Projectmatig werken legt de focus op het behalen van resultaat. Sturen op resultaat alleen is voor een organisatie in de publieke sector echter niet voldoende. ‘Succes in overheidsprojecten kan en mag naar mijn mening niet langer alleen vooral intern gerichte criteria betreffen zoals resultaat levering (al dan niet met teamplezier) en doelrealisatie, maar moet ook elementen van een externe dimensie bevatten die de bijdrage aan de omgeving in kaart brengt’ (Hombergen, z.d.). Het opleveren van een softwarepakket kan in de commerciële sector een geslaagd projectresultaat zijn. Het product is winstgevend en het projectbudget is niet afkomstig uit publieke middelen waardoor de vraag in hoeverre er een maatschappelijke tevredenheid moet zijn niet van belang is.


Bij overheidsprojecten ligt dit anders: de samenleving mag verwachten dat het eindresultaat ook een positieve bijdrage levert aan de maatschappij in zijn geheel. Naast het projectresultaat zal de organisatie zich daarom moeten richten op het projectsucces, waarbij dit aspect wel betrokken wordt. Het blijft altijd lastig: wanneer is een project succesvol of niet? Van Aken (1996 p. 88) concludeert in zijn onderzoek dat ‘de eerste manier die ik zie om Projectsucces te definiëren is om heel dichtbij de definitie van het begrip project te blijven. Een dergelijke, simpele, definitie voor succes is dan: een project is succesvol als op tijd en binnen budget het met de opdrachtgever overeengekomen resultaat wordt geleverd’. Mulder (2012) richt zich in haar onderzoek op de moderne benadering van projectsucces en voegt hier een subjectief element aan toe. In de moderne benadering wordt namelijk meer rekening gehouden met de vraag door wie en wanneer er wordt bepaald dat er sprake is van een projectsucces. Het gaat naast het projectresultaat ook om de vraag hoe het resultaat in de samenleving wordt ontvangen en wat de uiteindelijke werking is van het resultaat.

De organisatie kan dit doen door zich bij de projectmatige aanpak niet enkel te richten op het beoogde resultaat, maar daaraan de vraag te koppelen of het beoogde resultaat ook daadwerkelijk een toegevoegde waarde gaat hebben voor de samenleving en op welke wijze dit doel bereikt wordt. Dit betekent dat er geen sprake moet zijn van een ingekaderd resultaat maar dat de blik gericht moet zijn op wat de behoefte is van de samenleving en hoe het resultaat van de activiteiten hier op inspeelt.

Rol van management

Ook voor uitvoeringsorganisaties in het publieke domein die een relatief grote afstand ervaren met de burger is het mogelijk om, ten minste in de geest van, opgavegericht werken te gaan werken. Dat is zeker geen gemakkelijke opgave. Het betreft een veranderproces waarin bewuste keuzes gemaakt dienen te worden, waarbij men moet durven loslaten en waarbij een langetermijnvisie noodzakelijk is. Opgavegericht werken past naadloos bij het streven om de verantwoordelijkheid laag te leggen en bij termen als professionaliteit, eigenaarschap en samenwerking, maar het is niet redelijk om te verwachten dat deze veranderslag vanuit de uitvoering in gang wordt gezet. De rol van het hogere management en de bestuurders is cruciaal, omdat zij de koers bepalen en de medewerkers laten zien waar de organisatie voor staat.


Laat de uitvoeringsorganisatie op dat gebied leren van het eerder beschreven onderzoek dat Anderson heeft uitgevoerd. Organisatorische keuzes over het formeren van teams, de mate van projectmatig werken en het uitdragen van de langetermijnvisie is juist bij de bestuurders en de hogere managementlagen belegd. Het borgen van de maatschappelijke waarde van de kerntaken is daarentegen niet enkel voorbehouden aan de top van de organisatie of de bestuurders. Iedere ambtenaar zou zich moeten afvragen of de activiteiten van de werkzaamheden uiteindelijk bijdragen aan een betere samenleving. Van het management mag echter wel worden verwacht dat zij het zijn die hier het motiverende gesprek met de medewerkers over aangaan. Ondanks dat opgavegericht werken het nieuwe toverwoord is in bestuurlijk Nederland, past het in de nieuwe tijd en sluit het aan bij de verwachtingen die men heeft van de rijksoverheid. Een veranderslag die nieuwe mogelijkheden biedt.

Geraadpleegde literatuur


Van Aken, T. (1996). De weg naar projectsucces. Geraadpleegd van https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/188242/73251.pdf


Anderson, R. (2018, 23 juli). De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten. Maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie, 2018(92), 167–175.


Harting, E. (2018, 2 juli). Opgavegericht werken - waar gáát het over?! Geraadpleegd op 7 maart 2019, van https://phaos.nl/inspiratie/opgavegericht-werken-inspiratielab/


Hombergen, R. (z.d.). Wat is projectsucces? - PDF. Geraadpleegd op 13 maart 2019, van https://docplayer.nl/36624609-Wat-is-projectsucces.html


Mulder, N. (2012). Value – based Project Management: een aanpak voor chaordische projecten vanuit het perspectief van het complexiteitsdenken Geraadpleegd van https://pure.tue.nl/ws/files/3712358/740171.pdf

Samenwerking tussen burgers en bureaucratie. Heb je even? - JIPN - Justice in Practice Network. (2017, 31 mei). Geraadpleegd op 6 maart 2019, van https://www.justiceinpractice.nl/samenwerking-tussen-burgers-en-bureaucratie-heb-je-even


Waling, L. (2018, 21 mei). De vijf grootste misverstanden bij opgavegericht werken - Part-up Blog. Geraadpleegd op 7 maart 2019, van https://blog.part-up.com/blogs/de-vijf-grootste-misverstanden-bij-opgavegericht-werken


Wijnen, G., Storm, P. M., & Zandstra, J. (2011). Projectmatig werken (2e ed.). Houten, Nederland: Spectrum.

Volgende artikel: Rewind